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Hintergrundinformation: Flexicurity - Flexibilität durch Sicherheit

 

Warum „Flexicurity“?

Globalisierung, beschleunigter technologischer Fortschritt und der demografische Wandel stellen die europäischen Volkswirtschaften vor große Herausforderungen, z.B.:

  • Ein beschleunigtes Wachstum globaler Handelsströme und damit der weltwirtschaftlichen Integration;
  • Eine enorme Ausweitung des globalen Reservoirs an Arbeitskräften;
  • Eine zunehmende Verschiebung der traditionellen Arbeitsteilung zwischen den bisher etablierten Industriestaaten (USA, EU, Japan) und den Schwellenländern, wie v.a. China und Indien, in Bezug auf den Technologie- und Wissensgehalt der jeweils gehandelten Produkte;
  • Eine wachsende Bedeutung von Humankapital und Qualifizierung im Rahmen der Entwicklung hin zu „Wissensgesellschaften“.

Diese neuen Gegebenheiten bewirken auch Änderungen der Arbeitsbeziehungen. Die Unternehmen stehen unter kontinuierlichem Druck, neue Absatzmärkte zu erschließen. Die Anforderungen an die Anpassung von Produktionstechniken und Organisationsformen wachsen. Dies bedeutet auch für die Arbeitnehmer höhere Ansprüche an ihre Veränderungsbereitschaft und -fähigkeit. Lebenslanges Lernen und Mobilität werden immer mehr zu Grundvoraussetzungen beruflichen Erfolges. Gleichzeitig ist ein steigender Druck auf Löhne und Beschäftigung von Niedrigqualifizierten im Rahmen fortlaufender Spezialisierungsprozesse zu beobachten.

Parallel zu diesen Entwicklungen hat sich in Europa das Bewusstsein über ein gemeinsames „Europäisches Lebensmodell“ etabliert. Wesentliche Charakteristika sind:

  • Ein Grundbekenntnis zu sozialem Zusammenhalt und Solidarität sowie zur Bekämpfung sozialer Armut und Diskriminierung;
  • Die Sicherstellung eines allgemeinen Zugangs zu Gesundheits- und Bildungssystemen;
  • Die Gewährleistung einer breiten sozialen Absicherung;
  • Eine bedeutende Rolle des öffentlichen Sektors in der Bereitstellung der notwendigen Infrastruktur.

Das Bedürfnis nach sozialer Sicherheit ist in der europäischen Bevölkerung grundsätzlich stark verankert und bildet daher in der Entwicklung von Reformansätzen eine gewisse Konstante.

Die Überlegungen zu „Flexicurity“ setzen an der Frage an, wie die Erhaltung der europäischen Wettbewerbsfähigkeit und die Sicherung des Europäischen Lebensmodells in Einklang zu bringen sind. Grundsätzlich stehen diese beiden Anforderungen nicht in einem Zielkonflikt, sondern bedingen einander wechselseitig. Die Elemente des Lebensmodells sind ein entscheidender produktiver Faktor für die Aufrechterhaltung der Wettbewerbsfähigkeit. Umgekehrt stellt diese eine notwendige Grundlage für die nachhaltige Finanzierung und kontinuierliche Weiterentwicklung des Lebensmodells dar.

Dieses Verhältnis spiegelt sich in der neu fokussierten Lissabon-Strategie für Wachstum und Beschäftigung wider. Einerseits kann im internationalen Wettbewerb nur eine dynamische, innovationsorientierte und unternehmerfreundliche Wirtschaft jene Ressourcen bereitstellen, welche die Aufrechterhaltung sozialstaatlicher Strukturen ermöglichen. Andererseits sind diese Strukturen selbst eine wesentliche Grundlage der Erreichung der Lissabon-Ziele. Beispielsweise bewirkt die demografische Alterung, dass die europäischen Volkswirtschaften ihre Beschäftigungsquoten kontinuierlich steigern müssen - auch und gerade bei Bevölkerungsgruppen, die bisher schwächer am Arbeitsmarkt (Frauen, Jugendliche) repräsentiert waren. Dafür bedarf es eines breiten Zugangs zu den Bildungssystemen und einer konsequenten Verwirklichung des Chancengleichheitsprinzips bzw. der Bekämpfung von Diskriminierung.

Das Konzept der „Flexicurity“ adressiert die resultierende Herausforderung für die europäischen Beschäftigungssysteme: die Zusammenführung von Flexibilität als Grundlage von Anpassungsfähigkeit und Wettbewerbsfähigkeit einerseits mit einem hohen Niveau sozialer Sicherheit andererseits.

Flexicurity: Das Konzept

Der Flexicurity-Ansatz kann als eine umfassende politische Strategie beschrieben werden, die mittels abgestimmter Maßnahmen einerseits Arbeitsmarktflexibilität sowie eine Modernisierung der Arbeitsorganisation und Arbeitsbeziehungen, andererseits Beschäftigungssicherheit und soziale Absicherung unter besonderer Berücksichtigung schwächerer und benachteiligter Gruppen am Arbeitsmarkt fördert.

Flexicurity ist also ein übergreifendes Paradigma für die Reform der verschiedenen nationalen Beschäftigungs- und Sozialsysteme in Europa. Zentral ist die integrierte Betrachtung verschiedener Politikfelder. Dazu gehören etwa: arbeitsrechtliche Rahmenbedingungen (z.B. Kündigungsschutz, Arbeitszeitrecht und neue Beschäftigungsformen); Differenzierungsgrad bzw. Durchlässigkeit zwischen verschiedenen Beschäftigungsarten (z.B. Angestelltenverhältnis / Selbständigkeit); Lohnverhandlungssysteme; Maßnahmen aktiver Arbeitsmarktpolitik; Arbeitslosenunterstützung; Absicherung bei Krankheit, Arbeitsunfall, Alter etc. Dabei müssen sowohl substitutive Wechselwirkungen (z.B. Kündigungsschutz - höhere Transferleistungen) als auch komplementäre Wechselwirkungen (z.B. Transfers -verpflichtende Aktivierung) zwischen den einzelnen Instrumenten beachtet werden - dies in Bezug auf die doppelte Zielsetzung von Flexibilität und Sicherheit.

Flexicurity ist in den Integrierten Leitlinien für Wachstum und Beschäftigung in zweifacher Weise verankert. Einerseits verbindet Leitlinie 21 ("Unter gebührender Berücksichtigung der Rolle der Sozialpartner Flexibilität und Beschäftigungssicherheit in ein ausgewogenes Verhältnis bringen und die Segmentierung der Arbeitsmärkte verringern") die oben angesprochenen Kernelemente mit Maßnahmen u.a. in den Bereichen Schwarzarbeit, Antizipation wirtschaftlichen Wandels, Arbeitsorganisation und Übergang in die Erwerbstätigkeit. Andererseits adressieren Flexicurity-orientierte Maßnahmen generell die drei zentralen Herausforderungen der Lissabon-Strategie im Beschäftigungsbereich, nämlich Erhöhung der Anpassungsfähigkeit der Arbeitskräfte, Integration von mehr Menschen auf dem Arbeitsmarkt und höhere Investitionen in Humankapital und Lebenslanges Lernen.

Die Verantwortung für die politische Umsetzung Flexicurity-orientierter Reformen liegt primär bei den Mitgliedstaaten. Die Ausgestaltung dieser Reformen ist damit zentral von den institutionellen Gegebenheiten des jeweiligen nationalen Beschäftigungssystems abhängig. Eine Rolle der europäischen Ebene besteht in der Verankerung gegenseitigen Lernens im Rahmen der Offenen Methode der Koordinierung. In einzelnen Bereichen bestehen aber auch bereits einheitliche Regelungen. Im Folgenden werden mehrere Kernbereiche Flexicurity-orientierter Strategien beispielhaft diskutiert.

Elemente Flexicurity-orientierter Strategien in Europa

Flexicurity-orientierten Strategien versuchen, wie bereits oben beschrieben, Mittel und Wege eines ausgewogenen Verhältnisses zur Schaffung von Flexibilität und sozialer Sicherheit in Europa zu finden. Grundsätzlich sollten die Elemente der sozialen Sicherheit durch die öffentliche Hand bereitgestellt werden.

Maßnahmen aktiver Arbeitmarktpolitik und die Förderung von Humankapital

Zentrale Komponenten einer flexibilitätsfördernden Politik sind Maßnahmen aktiver Arbeitmarktpolitik und die Förderung von Humankapital. Diese ermöglichen hohe Beschäftigung und den raschen Übergang zwischen verschiedenen Beschäftigungsverhältnissen, fördern gleichzeitig aber auch die Produktivität.

Beispielsweise beruht der immer wieder als „Referenzmodell“ zitierte dänische Ansatz prinzipiell auf den drei Säulen niedriger Kündigungsschutz, breiter Zugang zu relativ großzügigen Arbeitslosenunterstützungsleistungen und einer aktiven Arbeitmarktpolitik. Dabei liegt ein starker Fokus auf Aktivierung und Re-Integration. Gemessen als Anteil am BIP sind die dänischen Ausgaben für Aktive Arbeitsmarktpolitik die höchsten der EU. Es besteht eine Verpflichtung zu regelmäßigen Kontakten der Arbeitslosen mit dem Arbeitsamt und zur Erstellung individueller „Aktionspläne“; insofern besitzen diese Maßnahmen auch eine starke Anreizkomponente. Im Ergebnis ist festzustellen, dass der dänische Arbeitmarkt eine sehr hohe Dynamik aufweist; etwa 1/3 der Arbeitskräfte wechseln jedes Jahr ihren Arbeitsplatz, und die Dauer eines durchschnittlichen Beschäftigungsverhältnisses ist mit knapp unter 8 Jahren im internationalen Vergleich gering. Die dänische Beschäftigungsquote war 2004 mit 75,7% die höchste der EU.

Förderung der Durchlässigkeit zwischen selbständiger und unselbständiger Beschäftigung

Die Bereitschaft zu Selbständigkeit und unternehmerischer Tätigkeit wird bei raschem strukturellen Wandel immer wichtiger. Ein Kernelement einer Flexicurity-basierten Politik stellt daher die Förderung der Durchlässigkeit zwischen selbständiger und unselbständiger Beschäftigung dar. Flexicurity erfordert deshalb eine integrierte Betrachtung von arbeitsmarkt- und unternehmenspolitischen Maßnahmen; sie bildet den Rahmen adäquater Anreizsetzungen zur Förderung des Unternehmertums.

Beispielsweise ist in Schweden eine Arbeitslosenversicherung für Selbständige verwirklicht, die in ihren Grundmerkmalen den gleichen Charakter trägt wie die Versicherung für die Unselbständigen. Das Risiko des Umstiegs von unselbständiger zu selbständiger Beschäftigung wird verringert und eine Förderung von Betriebsgründungen, und damit der Schaffung von Arbeitsplätzen, erreicht.

Flexible Typen von Beschäftigungsverhältnissen

Flexible Typen von Beschäftigungsverhältnissen, wie insbesondere Teilzeitbeschäftigung und befristete Verträge, tragen zur Arbeitsmarktflexibilisierung bei. Sie bergen aber auch die Gefahr einer dauerhaften Segmentierung der Arbeitsmärkte mit negativen Folgen für die betroffenen Gruppen (wie z.B. Frauen oder Jugendliche). Die politischen Lösungen erfordern hier eine sorgfältige Abwägung.

Beispielsweise wurde in den Niederlanden mit dem „Flexibilitäts- und Sicherheits-Gesetz“ 1999 der Abschluss befristeter Verträge grundsätzlich erleichtert. Gleichzeitig wurden aber Mindeststandards zur Sicherung der Situation von Beschäftigten in „neuen“ Verhältnissen festgelegt. Dazu gehören die Gleichbehandlung bei Zugang zu Ausbildungsmaßnahmen und bei beschäftigungsabhängigen Versicherungsverhältnissen. Eine Aneinanderreihung mehrerer befristeter Verträge wird als Missbrauch betrachtet. Auch auf EU-Ebene bestehen Regelungen zu Gleichbehandlung und Missbrauchskontrolle bei befristeten Arbeitsverhältnissen.

Schaffung und Aufrechterhaltung adäquater sozialer Sicherungsmechanismen

Die Schaffung und Aufrechterhaltung adäquater sozialer Sicherungsmechanismen ist im Rahmen des Flexicurity-Ansatzes eine unabdingbare Voraussetzung für die Entwicklung von Flexibilität und Wettbewerbsfähigkeit. Dabei geht es nicht nur um Unterstützung bei Arbeitslosigkeit bis zur Findung eines Arbeitsplatzes. Zentral ist vielmehr auch die Bereitstellung von Institutionen und Programmen, die aus einem Wechsel des Beschäftigungsverhältnisses (und in „Übergangsphasen“ wie Ausbildung, Karenz) keine Nachteile entstehen lassen bzw. aktive Unterstützung bieten.

Ein Beispiel auf europäischer Ebene ist der auf dem Rucksackprinzip beruhende aktuelle Richtlinienvorschlag der Kommission zur Portabilität von Zusatzrentenansprüchen. Dieser hat zum Ziel, bei betrieblichen Pensionszusagen Freizügigkeitshindernisse zwischen den Mitgliedstaaten sowie innerstaatliche Mobilitätshindernisse abzubauen. Bei Wechsel des Arbeitsplatzes innerhalb bzw. zwischen Mitgliedstaaten soll der Arbeitnehmer grundsätzlich die Wahl haben, die erworbenen Ansprüche im bisherigen System zu belassen bzw. ruhend zu stellen oder die Ansprüche in das neue System zu übertragen.

Ein Beispiel auf Ebene der Mitgliedstaaten ist die Einführung moderner, marktwirtschaftlicher Formen des Arbeitsrechts in den ehemals kommunistischen neuen Mitgliedsländern. Die Schaffung einer Arbeitslosenunterstützung und von gesetzlich festgelegten Pensionsschemata waren dabei wichtige Elemente marktwirtschaftlicher Bedingungen; denn damit wurde den Beschäftigten ein Wechsel aus den großen Staatsunternehmen ermöglicht, welche zuvor den größten Teil der Sozialleistungen bereitgestellt hatten.

Ein weiteres Beispiel ist die österreichische betriebliche Mitarbeitervorsorge (2002): sie bewirkte eine wesentliche Flexibilisierung der Beschäftigungsverhältnisse bei gleich bleibender Sicherheit. Vor der Reform hatte eine Abfertigungsverpflichtung des Arbeitnehmers bestanden, die auf der Vorstellung langjähriger oder lebenslanger Beschäftigungsverhältnisse beruhte. Diese Verpflichtung wurde auf selbständige Mitarbeitervorsorge-Kassen ausgelagert, an welche die Arbeitgeber monatliche Beiträge leisten. Erreicht wurde damit die Unabhängigkeit der Abfertigungsansprüche des Arbeitnehmers von Dienstgeber-Wechseln. Gleichzeitig entstand für die Arbeitgeber die Möglichkeit einer regelmäßigen Aufteilung ihrer Abfertigungsleistungen über die Zeit und damit höhere finanzielle Berechenbarkeit.

In diesem Zusammenhang kann auch das österreichische Betriebspensionsgesetz genannt werden, das die arbeitsrechtlichen Bestimmungen zur betrieblichen Altersversorgung enthält. Das Gesetz regelt im Wesentlichen vier Formen von betrieblichen Leistungszusagen.

  • Pensionskassenzusagen zu in- oder ausländischen Pensionskassen;
  • betriebliche Kollektivversicherung;
  • direkte Leistungszusagen;
  • Lebensversicherungen.

Bei Pensionskassenzusagen, der betrieblichen Kollektivversicherung und der Lebensversicherung hat der Arbeitgeber Beiträge für den Arbeitnehmer in eine Pensionskasse oder ein Versicherungsunternehmen zu zahlen, die diese Beiträge veranlagen und im Leistungsfall als Pension auszahlen.

Bei der direkten Leistungszusage wird die Pensionsleistung direkt vom Arbeitgeber erbracht.

Bei den wesentlichen Formen der Leistungszusagen- das sind die Pensionskassenzusage und die betriebliche Kollektivversicherung- können die einmal erworbenen Anwartschaften ebenso unabhängig von Dienstgeberwechseln nach dem Rucksackprinzip zu einem neuen Arbeitgeber mitgenommen werden, wenn dieser seinen Arbeitnehmern ebenfalls eine entsprechende Leistungszusage gegeben hat. Hat der neue Arbeitgeber seinen Arbeitnehmern keine Leistungszusage gegeben, können die Anwartschaften in der bisherigen Pensionskasse oder Versicherung des Arbeitnehmers entsprechend gesichert belassen werden.

Ziele der Diskussion und Fragen an die Minister

Aufbauend auf der exemplarischen Darstellung des Texts besteht das Ziel der Diskussion einerseits in einem Austausch der Minister bezüglich bisheriger und geplanter Flexicurity-orientierter Maßnahmen auf Ebene der Mitgliedsländer. Damit soll ein Überblick über den derzeitigen Stand der Aktivitäten in Europa gewonnen werden. Diese Diskussion soll u.a. anlässlich der Konferenz zum Thema „Innovation in der internationalen Arbeitsmarktpolitik - neue Lösungen in einem sich ändernden Arbeitsmarkt“ (16.-17.2.2006 in Wien) aufgenommen und fortgesetzt werden.

Andererseits soll eine Sondierung bezüglich Bereichen und Materien erfolgen, die aus Sicht der Minister mittelfristig auf europäischer Ebene gestaltet werden sollen; dies mit dem Ziel einer Fortsetzung und Fokussierung dieser Diskussion im Employment Committee und auf den folgenden Beschäftigungs-Räten. Die Sondierung soll auch einen Beitrag für das in Vorbereitung befindliche Grünbuch der Kommission über die Entwicklung des Arbeitsrechts leisten.

  • Welche Erfahrungen wurden bei nationalen Reformen mit dem Ziel einer besseren Balance zwischen Flexibilität und Sicherheit gemacht und welche mittelfristigen Maßnahmeprojekte bestehen?
  • Welche Erfahrungen bestehen bezüglich des Zusammenspiels verschiedener Ressorts bzw. Politikfelder? Welche Rolle können die Sozialpartner spielen?
  • Welche Elemente der Flexicurity-Strategie sollten mittelfristig auf europäischer Ebene behandelt werden, u.a. im Rahmen der Lissabon-Strategie?
Datum: 20.02.2006